[④] 这一款与上一款[⑤]乃至第一款不仅是对应的，而且还是递进的。

尽管两次与武大失之交臂，但我今天在这里发现一个现象，发现我的母校西南政法大学的校友兼任武大校友的情况还比较普遍。如果把这些权利的实际行驶机制建设的更优保障，更能兑现，更起作用，也就是更加实在可靠可行，那么它一定能共同构成一个制度的笼子，把一切权力包括党的权力限制住，使其不得滥用。

张释之说：这个市民的行为，只不过是犯跸，就是冲撞皇帝仪仗，是轻微违法，依法只应该罚金。我最后利用主持人的权利说几句话，第一叫做周虽旧邦，其命维新。先秦时代还有一个思想家，叫文子，他说了一句很伟大的话：法度道术者，所以禁君，使无得横断也。想法就是这么简单，但却是对权力的最有效制约模式。后来，还有一次与武大失之交臂。

在很多法学界人士的参与和支持下，我弄了一个两万字的本子，还有一个一千多字的简明版，简明版可以一分钟看完。我说不挑战宪法正当性，这个可以团结最广大的人群，这是社会主义宪政第一个核心问题。1972年文官委员会将听证审查官的名称改称为行政法官。

之所以如此，是因为改革者认为证据性的事实问题对于最终的决定具有极为重要的作用，要实现公正与准确地发现证据事实，听证审查官就必须独立。同时，该示范法还同时提出了要发展行政法官的集中使用制度。未来能否建立行政法院仍然需要考量这些因素。包括：主持宣誓和陈述事实。

实践中，行政机关也会给予行政法官更多的最终决定权。(23)总之，虽然行政法官附属于行政机关，并不具有独立的机构与组织，但是在长期的工作中积累了大量的专业与实践经验，联邦的行政法官们既可能是记录的形成者，也可能是最终决定的作出者，更可能成为政策的形成者，通过切实贯彻穷尽行政救济原则，(24)他们将自己的复审角色与行政机关的工作融为一体，通过行政听证与复审，帮助行政机关解释政策、发展政策，真正有效地解决了行政争议。

在开始陈述的时候，行政法官会对自己在伤残听证中的角色进行解释，他或她会告诉申请者自己的薪水由人事管理委员会来付而非社会保障署，所以具有公正性。⑩而在那一段历史之中，裁决是行政机关形成政策的主要手段，(11)为此国会、总统开始研讨如何控制裁决中的偏见及权力滥用情况，最终的结果是保障听证审查官的事实发现权不受所在机关的影响。如1980年财政年度，社会保障署的行政法官完成了252023个案件，而所有的联邦地区法院法官仅审结了192475项案件。一些州将最终决定权赋予给了行政法官，(37)典型的例子正是前述的路易斯安那州。

而在2003年财政年度，社会保障署的行政法官处理了602009个案件，而所有的联邦地区法院法官仅审理了12948项案件。因为行政机关更具有责任性，更有责任发展与形成统一的规制政策。行政机关虽然有广泛的裁量权，可以拒绝适用行政法官的意见，但是当进入到司法审查过程中时，法官对此会要求行政机关首长作出合理的解释。通才型决定作出者擅长于事实发现，法院对此会采取较强的尊重，但问题是行政法官缺乏专业知识，法院审查的强度可能又略有提高，结果只会徒增诉讼压力。

目前，行政法官也存在着改革变化的需求，联邦层面虽无实质性的举措，但一直在行政法官的机构独立与专业判断之间产生纠葛。有学者认为针对行政法官不公正的决定提起的诉讼，在本质上与针对行政机关的诉讼毫无差别。

而哈尔滨市行政复议委员会的外部专家委员比例则超过了80％。(43)诸如此类的观点反映了中国在转型时期对于行政救济定位不清的困惑，进而导致行政机关的专业性与复议机关的独立性之间产生了不必要的冲突，无论是行政过程，还是行政救济均无从体现公正的总体要求。

当事人对该决定不服，可以直接起诉要求法院审查。(34)在此模式之下，行政首长居于首位而行政法官的角色是从属性的。两位多年从事州行政法官的人士以专业的神话以及相关的数据说明行政并不需要过多的专业。对行政法官的传唤不予理睬将会受到由行政机关采取的执行程序的处罚。行政法官的决定基本上对其他行政法官审查案件没有什么先例的价值(precedential value)。在联邦层面有关集中使用的建议中，为了加强行政法官的专业性，也有人提出要将机构独立的行政法官组织细分为几个专业领域(如通讯、公共事业与交通规制小组。

从美国经验来看问题并没有想象中那样简单，如何全面实现公正独立与专业判断，至少要在相应的机制运作之前辩论清楚，否则只会增加更多的混乱，导致多重失败。而1998年共有1463个行政法官，1225(84％)工作于社会保障署。

可能的结果是既无法体现行政专业性也无法解决独立性并承担政治上的责任。相比法律助手模式，行政法官仍有较大的权力。

参见王名扬：《美国行政法》(上册)，中国法制出版社2005年第2版，第450页。同时，随着集中使用制度的发展，一些州还赋予行政法官以最终的行政决定权，可以不受行政机关首长的控制而仅仅接受司法审查。

行政机关无权推翻行政法官的决定，相反，两者之间的关系可以类比为美国联邦地区法院与美国联邦司法部长。(26)南卡罗莱纳州更是直接以隶属于州政府、名为行政法院(Administrative Law Court)的机构来集中使用、管理行政法官。从比较法的视角来观察，行政法官的职能有时又类似中国的行政复议机关、机构及其工作人员，②同样也面临着独立性、司法化的争议。田纳西州对健康、环境、商业与保险案件有最终决定权。

在内部模式、混合模式之下，行政法官的决断均是建议性的，但在外部模式之下，行政法官的判断成为最终决定，而且行政机关失去了法律上的申诉机会，这种模式的优势在于提升了独立性、效率与准确性。机构独立并不等于责任性，独立仅仅体现了中立、隔绝。

(57)该州将行政法官的集中使用组织视为行政法院。(61)参见Hon. Bruce H. Johnson, Strengthening Professionalism within An Administrative Hearing Office: The Minnesota Experience, 53 Admin. L. Rev. 445, 454(2001). (62)参见Victor W. Palmer Edwin S. Bernstein, Establishing Federal Administrative Law Judges as An Independent Corps: The Heflin Bill, 6 W. New Eng. L. Rev. 673, 680(1983-1984). (63)参见John Hardwicke Thomas E. Ewing, The Central Panel: A Response to Critics, 24 J. Nat'l Ass'n Admin. L. Judges 231, 238(2004). (64)参见Michael Asimow, Speed Bumps on the Road to Administrative Law Reform in California and Pennsylvania, 8 Widener J. Pub. L. 229, 261-62(1999). (65)参见Bryce Benjet, Agency Authority to Modify ALJ Findings: Balancing Due Process and Executive Power to Set Policy, 12 Tex. Tech. Admin. L. J. 119, 120(2010-2011).   高秦伟，法学博士，中央财经大学法学院教授。

对于法律问题，法院有时不尊重行政法官的判断，有时要重新予以审查，如此成本可能更高。未来如何解决该问题，仍然需要进一步的观察与反思。

之后，联邦法院的一系列判决均强调了听证官独立性原则与职能分立的原则。主任将该决定起诉到州地区法院，但是起诉被驳回，因为法律中规定行政机关不得对行政法官决定提出挑战。(46)行政机关总是认为行政法官仅系行政过程中的专家而已，(47)事实上行政法官是证据的发现者，充当的角色并不是专家或者学者、法律顾问。③参见Harold J. Krent Lindsay DuVall, Accommodating ALJ Decision Making Independence with Institutional Interests of the Administrative Judiciary, 25 J. Nat'l Ass'n Admin. L. Judges 1(2005); James F. Flanagan. Redefining the Role of the State Administrative Law Judge: Central Panels and Their Impact on State ALJ Authority and Standards of Agency Review, 54 Admin. L. Rev. 1355, 1382-85(2002); L. Hope O'Keeffe, Note, Administrative Law Judges, Performance Evaluation, and Production Standards: Judicial Independence Versus Employee Accountability, 54 Geo. Wash. L. Rev. 591(1986). ④集中使用行政法官的要点在于行政法官独立于行政机关，如专门成立行政听证局、行政法官办公室，行政法官不仅仅为一个行政机关服务，而是根据行政听证局或者行政法官办公室的指派，可以在不同的机关服务。

(44)参见Gerald Harwood, How Necessary is the Administrative Law Judge, 6 W. New Eng. L. Rev. 793, 793-94(1984); Edward F. Lussier, The Role of the Article I "Trial Judge", 6 W. New Eng. L. Rev. 775, 776-77(1984); Michel Levant, A Unified Corps of Administrative Law Judges—The Transition From a Concept to an Eventual Reality, 6 W. New Eng. L. Rev. 705, 719(1984). (45)参见Antonin Scalia, The ALJ Fiasco—A Reprise, 47 U. Chi. L. Rev. 57, 79(1979). (46)参见John W. Hardwicke, Central Hearing Agency: Theory and Implementation in Maryland, 14 J. Nat'l Ass'n of Admin. L. Judges. 5, 16(1994). (47)参见Bernard G. Segal, The Administrative Law Judge: Thirty Years of Progress and the Road Ahead, 62 A. B. A. J. 1424, 1425(1976). (48)参见D. R. Cofer, Judges, Bureaucrats and the Question of Independence: A Study of the Social Security Administration Hearing Process, London, Greenwood Press, 1985, pp. 188-191. (49)参见Robin J. Arzt, Recommendations for a New Independent Adjudication Agency to Make the Final Administrative Adjudications of Social Security Act Benefits Claims, 23 J. Nat'l Ass'n Admin. L. Judges 267, 269(2003). (50)参见Ronald Marquardt, Edward M. Wheat, The Developing Concept of an Administrative Court, 33 Admin. L. Rev. 301(1981). (51)参见Daniel L. Skoler Ilene R. Zeitzer, Social Security Appeals Systems: A Nine-Nation Review, 35 Int'l Soc. Sec. Rev. 57(1982)(对英国、日本、法国与加拿大等国不同的社会保障体系进行了考察)． (52)参见Paul R. Verkuil Jeffrey S. Lubbers, Alternative Approaches to Judicial Review of Social Security Disability Case, 55 Admin. L. Rev. 731, 749(2003). (53)美国约有39个州的法官是选举产生的，州法院的独立性远比联邦法官的独立性要差得多。参见杨伟东：《建立行政法院的构想及其疏漏》，载《广东社会科学》2008年第3期。

这些建议均将设立行政法院作为解决与克服现行司法体制种种弊端的重要手段，试图以机构独立的方式实现真正的司法公正。依据法律授权签发传票。

明尼苏达州对工伤赔偿、人权、儿童发展的案件有最终决定权。⑤从表面上看是机构独立了，但行政复议委员会与行政复议机关首长之间的关系并不明确。